El Ayuntamiento de Salamanca tratará en la Comisión Informativa de Economía, Hacienda y Régimen Interior del próximo martes, 19 de diciembre, la interposición ante el Tribunal Supremo de un recurso Contencioso-Administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de noviembre de 2023 por el que se desestima la solicitud de Indemnización por Responsabilidad Patrimonial del Estado Legislador como consecuencia de los perjuicios ocasionados a la Hacienda Municipal por la declaración de inconstitucionalidad de la regulación legal del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (Plusvalía). Unos perjuicios que se cifran hasta la actualidad en 8.084.000 euros.

El Tribunal Constitucional, en diferentes sentencias (años 2017, 2019 y 2021) declaró contraria a la Constitución la regulación del Impuesto contenida en el la Ley de Haciendas Locales. En este sentido, merece especial mención la Sentencia de 26 de octubre de 2021, que conllevó la imposibilidad de liquidar el Impuesto, lo que provocó que el Gobierno de España aprobara el Real Decreto-Ley 26/2021, de 8 de noviembre (que entró en vigor el 10 del mismo mes), con el fin de salvar el vacío legal provocado por la Sentencia citada.

Como consecuencia de las sucesivas sentencias del Tribunal Constitucional, hasta la sentencia de octubre de 2021 el Ayuntamiento se vio obligado a la devolución de las cantidades ingresadas por este concepto en los supuestos en que quedaba acreditada la inexistencia de incremento de valor del terreno transmitido; a la anulación de las liquidaciones practicadas no ingresadas o recurridas en vía administrativa cuando se daba tal circunstancia; y a la declaración de no sujeción al impuesto en dichos supuestos.

A consecuencia de la sentencia de octubre de 2021, el Ayuntamiento tuvo que devolver el importe de las liquidaciones o autoliquidaciones que no habían adquirido firmeza, y tuvo que renunciar a liquidar las transmisiones anteriores a esa fecha que se encontraban pendientes de declaración por los obligados tributarios, o de comprobación y regularización por el Ayuntamiento (al no ser ya exigible el impuesto, hubiera o no incremento de valor).

Por estos motivos, el Ayuntamiento de Salamanca acordó en noviembre de 2022 interponer una reclamación de responsabilidad patrimonial frente al Gobierno de España, en cuanto que representante del Estado Legislador, como consecuencia de los perjuicios ocasionados a la Hacienda Municipal por la declaración de inconstitucionalidad de la regulación legal del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (Plusvalía).

Con fecha 14 de noviembre de 2023 el Consejo de Ministros acuerda desestimar la declaración de responsabilidad patrimonial presentada por el Ayuntamiento de Salamanca, un acuerdo que el Consistorio considera contrario a derecho pues, como se explica en el recurso, “no es cierto lo señalado en el Acuerdo del Consejo de Ministros de que no devolverse lo indebidamente ingresado se produciría a favor del Ayuntamiento un enriquecimiento injusto con la percepción de ingresos; sino que es justamente lo contrario, ya que tanto la devolución de ingresos, como los supuestos de no sujeción, como el vacío legal, han producido al Ayuntamiento de Salamanca un daño antijurídico que el Ayuntamiento no tiene la obligación de soportar, daño antijurídico que es imputable exclusivamente al Estado Legislador”.

Con el fin de satisfacer el interés público municipal, se procede a interponer un recurso administrativo, debiendo actualizarse en la demanda el importe reclamado a la fecha de presentación de la misma.

Responsabilidad del Estado Legislador

La responsabilidad del Estado Legislador por los daños derivados de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional viene recogida en el artículo 32 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

Conforme a dicha Ley, y a la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la materia, la apreciación de dicha responsabilidad requiere la concurrencia de una serie de requisitos. En primer lugar, la legitimación del Ayuntamiento para formular la reclamación. Al respecto, el Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente que es posible la exigencia de responsabilidad patrimonial entre Administraciones Públicas.

En segundo lugar, que el derecho a reclamar no haya prescrito. En principio, la normativa legal establece para reclamar el plazo de un año desde la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma legal. Sin embargo, el TS distingue entre los casos en que la sentencia supone la finalización del perjuicio provocado por la aplicación de la ley declarada inconstitucional, y aquellos otros en que la sentencia marca el momento a partir del cual comienzan a producirse los daños (es la propia declaración de inconstitucionalidad la que origina el daño). En estos casos (daño permanente o continuado) el plazo empieza a contar desde el día en que conocen definitivamente los efectos del quebranto producido; y en el caso del Ayuntamiento de Salamanca, se ha tomado como referencia la fecha en que entró en vigor el nuevo marco legal que permitía dar respuesta a las situaciones generadas (10 de noviembre de 2021).

El tercer requisito es haber obtenido sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasiona el daño, siempre que se hubiera alegado en el recurso la inconstitucionalidad de la norma aplicada (y posteriormente declarada). El Tribunal Supremo tiene declarado que este requisito no es aplicable cuando la Administración reclamante no es la destinataria de los actos de aplicación de la Ley declarada inconstitucional, sino que está obligada a aplicar dicha Ley dictando los correspondientes actos administrativos. Por tanto, el Ayuntamiento no podía interponer ningún recurso contra la Ley alegando su inconstitucionalidad, puesto que la Ley no le perjudicaba y además estaba obligada a aplicarla; además, la antijuricidad del daño no deriva de la aplicación de la ley, sino de su declaración de inconstitucionalidad.

El cuarto requisito es la imputabilidad del daño al Estado Legislador, y relación de causalidad entre la actuación (no actuación) de éste y el daño provocado. La propia declaración de inconstitucionalidad determina que la actividad normativa estatal se desarrolló incorrectamente. Además, el legislador incumplió durante cuatro años (desde 2017 a 2021) su obligación jurídica de legislar para dotar de seguridad jurídica a la aplicación del Impuesto, y preservar la autonomía financiera de las Entidades Locales. Y lo hizo a pesar de que en 2019 el propio TC requirió en su Sentencia al Legislador para que efectuara la modificación legal del impuesto.

Finalmente, el quinto requisito alude al daño efectivo, evaluable económicamente, e individualizado. En este caso, está cuantificado el importe de los ingresos que el Ayuntamiento no ha percibido a causa de la declaración de inconstitucionalidad y la inactividad del Estado Legislador; y perfectamente individualizado en cada una de las obligaciones tributarias ‘fallidas’ a consecuencia de ello.